Demokratisasi dan Reformasi Birokrasi

Artikelku dimuat di SKH Lampung Post 22 Januari 2009

Reformasi birokrasi di Indonesia adalah agenda besar yang belum selesai. Dikatakan demikian karena tujuan reformasi berupa penciptaan tatanan baru dengan tingkat daya kerja yang lebih efektif untuk melaksanakan fungsi pemerintahan belum mencapai kesimpulan yang baik.

Indikasinya ada dua. Pertama, belum sepakatnya pemerintahan tentang struktur organisasi yang tepat dalam konteks model pemerintahan desentralisasi di Indonesia. Pada level pemerintah pusat, belum selesainya peraturan tentang kementerian negara menunjukkan keengganan memiliki struktur organisasi pemerintah yang terkelola secara lebih terkendali.

Kementerian yang berubah dengan latar kepentingan penguasa menunjukkan politik masih menjadi pengaruh signifikan bagi birokrasi. Kebingungan juga terjadi pada level pemerintah daerah, berubahnya pedoman struktur organisasi pemerintah daerah tiga kali, yaitu peraturan tahun 2000, PP 8 Tahun 2003, dan PP 41 Tahun 2007.Hal itu menunjukkan desain struktur organisasi pemerintah daerah masih mengalami transformasi dan penyesuaian bentuk yang berdasar pada pemaknaan desentralisasi di tataran pejabat publik yang juga sering berubah.

Kedua, belum tereksekusinya perubahan nilai dan kultural dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia secara meluas. Indikatornya, masih tingginya tingkat korupsi dan penyalahgunaan wewenang pejabat publik.

Penangkapan para pejabat publik pada level pemerintah pusat dan daerah oleh KPK menunjukkan secara nilai dan kultural, birokrasi masih diterjemahkan sebagai instrumen kekuasaan yang memiliki kemanfaatan politik. Jabatan dianggap memiliki posisi tawar yang kuat dan memberikan keuntungan pribadi apabila dikelola menurut kepentingan pejabat itu sendiri. Pada aspek yang pragmatis, birokrasi masih menunjukkan watak yang lama.

Apa yang sebenarnya menjadikan agenda reformasi birokrasi berjalan lambat dan ragu-ragu?. Menjawab pertanyaan tersebut, perlu merujuk latar belakang reformasi di negara ini. Kita bisa menyimpulkan reformasi di negara ini dihasilkan dari sebuah konflik. Sebagai hasil dari konflik yang ditandai bergantinya rezim, perubahan dalam perangkat kebijakan dasar dan arus kepentingan baru yang sangat besar.

Perubahan dalam masa tersebut kemudian menghasilkan bentukan cara pemerintahan model transformatif yang diwarnai dengan dinamika dan fluktuasi sosial politik yang sangat tinggi. Banyaknya kepentingan baru yang muncul dalam masa transformasi memberikan implikasi terhadap daya dukung energi yang tidak memadai untuk mendukung semua aspek perubahan. Sebagai hasil dari perubahan yang tidak menyeluruh pada beberapa aspek bernegara adalah tidak selesainya seluruh perubahan pada tiap aspek.

Bisa disadari jika demokratisasi sebagai hasil reformasi adalah wujud ekspektasi yang besar terhadap kondisi baru. Namun, saya justru melihat adanya hubungan erat antara demokratisasi dengan implementasi reformasi birokrasi yang terjadi dalam reformasi 1998 hingga sekarang.

Seperti yang telah dijelaskan, reformasi birokrasi merupakan salah satu pekerjaan yang dilaksanakan penguasa dengan tidak menyeluruh. Reformasi birokrasi dilakukan sebagai sebuah pilihan di antara beberapa lingkup reformasi lain. Sebab itu, bisa dipahami jika perubahan yang terjadi cenderung lambat dan ragu-ragu. Demokratisasi yang terjadi tidak serta-merta memberikan pengaruh positif yang kuat bagi terlaksananya reformasi birokrasi.

Secara konseptual, hubungan antara demokratisasi dan reformasi birokrasi mengalami perdebatan yang hebat. Demokratisasi dan reformasi birokrasi di Indonesia memiliki hubungan yang bipolar. Pada satu kutub, hubungan keduanya bisa positif, sedangkan pada kutub yang lain hubungan keduanya bisa negatif. Hubungan di antara keduanya bisa positif apabila demokratisasi bisa mendukung terjadinya reformasi birokrasi, sementara itu hubungan keduanya bisa negatif apabila demokratisasi justru mengganggu reformasi birokrasi.

Demokratisasi bisa mendukung terjadinya reformasi birokrasi itu terjadi dalam tiga konteks, yaitu pertama, sebagai latar momentum. Reformasi birokrasi membutuhkan prasyarat adanya momentum perubahan. Tidak semua perubahan akan memberikan jalan bagi reformasi birokrasi, perubahan yang didasari atas demokratisasi sajalah yang memberikan peluang adanya reformasi ini.

Kedua, sebagai medium stumulasi. Dalam hal ini, demokratisasi memberikan jalan bagi prioritas reformasi bikrokrasi. Demokratisasi melihat reformasi birokrasi sebagai bangunan sistem yang memberikan banyak pengaruh bagi penerjemahan semangat demokrasi itu sendiri. Demokrasi yang hadir tidak berkembang secara egois dengan menonjolkan persoalan representativitas kepentingan semata.

Ketiga, sebagai sebuah nilai yang hendak diwujudkan. Perubahan yang dihasilkan dari demokratisasi dan terlaksana dalam ruang demokratisasi memiliki potensi memunculkan semangat baru yang dihasilkan dari reformasi birokrasi tersebut. Sebagai sebuah perubahan, reformasi biorkrasi memiliki keniscyaan untuk memilih model baru yang hendak digunakan dan dengan akomodasi serta dorongan demokratisasi yang tepat dan secara baik, model birokrasi yang berubah tadi juga akan memilih demokrasi sebagai rujukannya.

Kutub yang kedua, yaitu hubungan negatif dimana demokratisasi justru mengganggu reformasi birokrasi terjadi dalam wujud yang berlawanan dengan kutub yang pertama. Dalam kutub kedua ini, demokratisasi dan reformasi birokrasi berjalan tidak seiring, sehingga masing-masing akan mencari bentukan perubahan yang tidak teratur dan terkelola secara substanstif. Demokrasi menjelma dalam bentuk prosedural dan ingar-bingar yang menyerap terlalu banyak energi, sedangkan reformasi birokrasi tidak memperoleh dukungan kuat untuk menjadi sebuah agenda besar yang terlaksana secara konsisten, menyeluruh, dan tegas.

Meskipun demokratisasi telah memiliki tempat, tidak menjelma menjadi medium stimulasi yang memberikan ruang bagi hadirnya nilai-nilai baru bagi reformasi birokrasi itu sendiri. Dengan melihat pemetaan ini, bisa dikatakan kondisi di Indonesia adalah pada kutub yang kedua.

Lantas apa yang harus dilakukan? Benang merah dari hal ini pada ketidaktepatan memperlakukan demokratisasi dan reformasi birokrasi. Sebab itu, yang perlu dilihat adalah demokratisasi dan reformasi birokrasi memiliki potensi untuk saling memperkuat apabila dilaksanakan dengan manajemen yang baik pada masing-masingnya.

Demokratisasi memerlukan manajemen demokrasi agar tidak terlalu ingar-bingar dan menghabiskan energi untuk hal yang kurang substantif, sementara itu reformasi birokrasi juga memerlukan manajemen perubahan yang baik sehingga cakupan, arah dan skema yang menuju kepada pencapaian nilai baru dapat terjaga secara konsisten. Selain itu, yang perlu diwujudkan adalah manajemen rangkaian (continuum management) yang menghubungkan secara tepat hubungan dia ntara keduanya. Manajemen ini berfungsi menyeimbangkan dan mengarahkan kedua aspek tersebut secara tepat. (Ditulis oleh: Simon S. Hutagalung- Dosen FISIP Universitas Lampung).